Hogyan alakult a verseny erőssége a magyar közbeszerzési piacon?

Nemcsak egy-egy ország jellemzője lehet az, hogy a közbeszerzési szerződések megkötését milyen erős verseny előzi meg, hanem azoké az intézményeké is, amelyek ezeket a közbeszerzéseket kiírják. Ez aztán módot ad arra, hogy megvizsgáljuk: ezen intézmények mennyire képesek ténylegesen és nemcsak  a percepció, illetve az önértékelés szempontjaiból  kontrollálni a korrupciós kockázatokat? Egy piacgazdaság keretei között mennyire érvényesítik működésük során a verseny szempontjait? Hogyan változott az ezzel kapcsolatos magatartásuk az évek során?

Azt gondoljuk, hogy a közbeszerzéseknek sem szabadna eltérnie a magáncégek által lebonyolított beszerzésektől legalább is a következő értelemben: a magánvállalatok esetében a tulajdonosok, a részvényesek érdekét szolgálja az, hogy a beszerzéseket a piaci verseny elveinek szem előtt tartásával, piaci szempontok alapján bonyolítsák le. Olyan áron, mennyiségben és minőségben vásároljanak termékeket és szolgáltatásokat, amelyek leginkább szolgálják a vállalat, és ezen keresztül a tulajdonosok érdekeit. Nem lehet ez másként a közbeszerzéseknél sem. Csak itt, akiknek a szempontjait, a jólétét figyelembe kell venni, azok nem a tulajdonosok, hanem az adófizetők, az állam polgárai. E téren is verseny van az egyes országok között: melyik ország intézményei, intézményrendszere képes inkább érvényt szerezni a piaci elveknek és ezzel együtt kontrollálni a korrupciós kockázatokat, és mely országok azok, amelyek rendre alulmaradnak ebben a versenyben? Továbbá, mennyiben tér el egy ország intézményrendszerén belül az egyes intézmények magatartása e téren? Milyen tendenciák figyelhetők meg e szempontból? Mi jellemzi Magyarországot, a magyar állami intézményeket? Az alábbiakban ezekről a kérdésekről lesz szó.

A CRCB régóta dolgozik a magyar és az európai közbeszerzési adatok statisztikai  elemzésén. Jelenleg is folyó, legújabb kutatásunkban, amelynek pénzügyi alapját közösségi finanszírozásból teremtettük meg (a kutatást magyar állampolgárok adományai támogatják), a 2005-2018 közötti magyar közbeszerzési adatokat (szám szerint 214.667 szerződés adatát), valamint az Európai Unió által közzétett 2006-2017 közötti közbeszerzési szerződések adatait (összesen 3.190.848 szerződés adatát) vizsgáljuk matematikai-statisztikai módszerekkel. Az alábbiakban, e kutatás első eredményei közül hét ábrát mutatunk be, és a bemutatott eredmények alapján két következtetést fogalmazunk meg.

A közbeszerzések korrupciós kockázatainak elemzésében nagy jelentőséget tulajdonítunk annak, hogy a szerződés megkötését megelőzte-e verseny vagy sem. Azaz, egy vagy több ajánlattevő jelentkezett-e annak a terméknek a szállítására, vagy szolgáltatásnak nyújtására, illetve arra az építési projektre, amelyet az ajánlatkérő a közbeszerzés során meghirdetett. E kérdés vizsgálatánál az Európai Unió által is követett módszertani elvek szerint járunk el. Az elemzést szerződésenként, nem pedig az eljárások szintjén végezzük el. Egy közbeszerzési eljárás során ugyanis több szerződés megkötésére is sor kerülhet, amelyek különböző szolgáltatások és termékek beszerzését célozzák, és amelyekre történő jelentkezés egymástól függetlenül is történhet. Ebből következően az ajánlattevők számát, és így a verseny mértékét, vagy hiányát is szerződésenként vizsgáljuk: az adott szerződés elnyeréséért volt-e verseny, több ajánlattevő adott-e be érvényes ajánlatot, vagy csak egy.

Ha az utóbbi következett be, ha csak egy ajánlat volt, akkor természetesen csak az nyerhette meg a szerződést, aki egyedül elindult érte. Ez a helyzet egyben a korrupciós kockázatok magas szintjét is jelenti, hiszen a verseny hiánya, egy induló, az egyik legkedvezőbb helyzet a korrupt szereplők számára. A közbeszerzési korrupció ekkor a legkönnyebben lebonyolítható („Csak X-et, vagy csak Y-t hívjuk meg, oszt jónapot!”). Ekkor legkisebb a korrupció tranzakciós költsége, és – amit a korrupcióval foglalkozó mikroökonómai irodalom hangsúlyoz – a lebukás valószínűsége is, mivel ekkor nem kell beavatni más szereplőket a korrupt tranzakció rejtelmeibe. Elég, ha az ajánlatkérő, és a későbbi nyertes tud a dologról. Természetesen nem minden egy ajánlat mellett megvalósult közbeszerzés korrupt is egyben: a piaci sajátosságok, a vásárolni kívánt termék / szolgáltatás egyedisége sokszor nem is tesz lehetővé más megoldást, csak azt, hogy egy jelentkező legyen. De ha a verseny nélkül elnyert szerződések aránya magas, ha ez a megoldás rendszeres, ha gyakran előfordul egy-egy országban, egy-egy intézménynél, az már arra utal, hogy gyenge az adott országban, illetve az adott intézményben a közbeszerzési korrupciót korlátozó képesség. Ennek megfelelően

Az első ábra az EU TED adatbázisa felhasználásával készült. Az ábrán a verseny nélkül megkötött közbeszerzési szerződések arányát és ennek az aránynak a 2006-2017 közötti változását láthatjuk öt európai országban az uniós értékhatárt meghaladó beszerzések esetében.

Az ábráról világosan látszik három dolog. Egyrészt Magyarország helyzete e téren nem javult, sőt mintha kicsit romlott volna az időszak alatt: némileg nőtt a verseny nélküli közbeszerzések aránya. Másrészt az ábra azt is megmutatja, hogy Hollandiában (NL), mint fejlett piacgazdasággal és erős intézményrendszerrel rendelkező országban ez az arány meglehetősen alacsony. Ez az időszak nagy részében 10% alatti arányt jelent – bár hozzá kell ehhez tennünk, hogy a legutolsó két évben már növekedést látunk. Három újonnan csatlakozott ország, Szlovákia (SK), Litvánia (LT) és Észtország (EST) példája pedig azt bizonyítja, hogy lehetséges felzárkózás, az intézményrendszer megerősítése, az erősebb korrupció kontroll elérése. Ezen országok jelentősen megközelítették Hollandia szintjét, és jóval megelőzték Magyarországot, miközben a magyar és a holland szint között nem látunk semmi közeledést. Ez intő jel: a magyar kormányoknak és az állami intézmények vezetőinek behatóbban kellene foglalkozniuk ezzel a problémával.

A verseny nélküli közbeszerzések aránya azonban nem lehet kizárólagos mutatója a korrupciós kockázatoknak. Egy olyan politikai rendszerben ugyanis, amelyben már rendszerszintű a közbeszerzési korrupció, ott ez a mutató sokszor könnyen kijátszható, manipulálható. A CRCB egyik interjúalanya, aki a korrupt tranzakciók felderítésén dolgozott korábban, ezt így fogalmazta meg: „régebben mindenki egymástól függetlenül intézte [a korrupt tranzakciókat], de ma már mindenki X. kottájából játszik.” Vagyis a korrupt szereplők az X. által kifejlesztett modellt alkalmazzák: az ajánlatkérő és a nyertes ugyanúgy részese az ügynek, mint korábban, de van két „vesztő” vállalkozás is, akiket előre beavatnak a korrupció részleteibe.

A szereplők nem, de a szereposztás aztán egy következő közbeszerzésnél változik.

Ezért érdemes egy másik indikátort is megfigyelnünk, amelyet ugyancsak a versenyzők számából számoltunk ki. Ez tükrözi a verseny erősségét, és azt is, hogy a verseny erőssége nem lineárisan változik a versenyzők számával, és azért is jó, mert értelmes nála az átlaggal és az átlag változásával számolni. (A versenyerősség mutató értéke 0, ha egy ajánlattevő, 0,25, ha 2-3 ajánlattevő, 0,5, ha 4-6 ajánlattevő, 0,75 ha 7-16 ajánlattevő és 1, ha 17 vagy több ajánlattevő adott be pályázatot). Ez a mutatószám tehát 0 és 1 közötti értéket vehet fel. A nulla a verseny hiányát mutatja, a nagyobb értékek pedig egyre intenzívebb versenyre utalnak.

E mutatót és a verseny nélküli szerződések arányát immár a magyar adatokon is kiszámolhatjuk (beleértve az uniós értékhatár alatti közbeszerzéseket is), ha a Közbeszerzési Hatóság honlapján közzétett eljárások adatait szerződés szintű adattáblába rendezzük, majd az adatok tisztításának fáradságos munkáját elvégezzük. Ha ezt megtesszük, akkor a 2. ábrához juthatunk el. (Hogy lehessen ellenőrizni az általunk bemutatott magyar adatokat, ezért az elemzett szerződések listáját pár fontos indikátorral egyetemben itt közöljük. Így bárki vizsgálhatja számításaink helyességét.)

A versenyerősség mutatója ellenben szinte mindvégig monoton csökken – kivételt képez 2016 és 2017, amikor örvendetes módon növekedni kezdett. Ezek az adatok tehát a gyenge korrupciós kontroll rezisztenciájára, kormányokon átívelő jelenségére, illetve a versenyerősség fokozatos gyengülésére hívják fel a figyelmet.

Örvendetes jelnek tűnik, hogy az utóbbi években az EU finanszírozású közbeszerzéseknél határozott javulást láthatunk a csak egy ajánlattevő mellett megkötött szerződések aránya szempontjából (3. ábra). Ezt a tendenciát azonban két dolog árnyalja: egyfelől ez nem „rendszerszintű” jelenség, mivel ezzel párhuzamosan a hazai adófizetői pénzből megvalósuló közbeszerzések korrupciós kockázata növekedésnek indult 2011 óta, másrészt számításba kell vennünk az előbb leírtakat is. Miközben az EU nagyon helyesen és határozottan kiáll a verseny nélküli közbeszerzések arányának csökkentése, a verseny erősségének növelése mellett, különösen, ha EU finanszírozású projektekről van szó, „a ma már mindenki X. kottájából játszik” modell alkalmazásának terjedése erodálja e mutató érvényességét, minél inkább bevett ez a gyakorlat, annál inkább. Ha a korrupció intézményesülésével megvalósulhat a korrupció három-négy szereplő összejátszása mellett is, akkor ezt a jelenséget a verseny hiányára koncentráló mutató már nem fogja tükrözni. Ezért érdemes majd más indikátorok alakulását is megfigyelni, mint például a nyerési esélyekét, a kerekített szerződéses árak arányának alakulását, a szerződéses árak és becsült árak különbségeinek változását, stb. De ezekről most nem lesz szó.

A következő ábra (4. ábra), amit be kívánunk mutatni, kissé zavarba ejtő. Ez azt mutatja, hogy 2011 óta mekkora aranyú volt egyes állami intézményeknél a korrupciós kontroll erősségére mutató indikátor értéke, a verseny nélkül megkötött szerződések aránya. Azt várnánk például, hogy a Közbeszerzési Hatóság (KH) e téren eminensen fog teljesíteni. De nem. Nála jóval az átlag (28,9%) feletti volt a verseny nélkül lebonyolított szerződések aránya. Hozzá kell tennünk, hogy a KH esetében csak 44 szerződést találtunk, tehát ebből még messzemenő következtetések nem vonhatók le. Ellenben

Ez az eredmény a korrupció kontrolljának rendkívüli gyengeségére utal. Az egyetemek 4524 szerződésből számított adata (38,3%), vagy a minisztériumoké (34%) sem bíztató e téren. A másik oldalon vannak azok az intézmények, ahol átlag alatti a verseny nélkül megkötött szerződések aránya, tehát az átlagosnál erősebb a közbeszerzési korrupció kontrollja. Itt a jobbára EU által támogatott infrastruktúra projekteket menedzselő NIF Zrt (13,5%), az ügyészségek (19,2%) a bíróságok (20,4) és az időszak alatt közel 8400 szerződést bonyolító kerületi, városi és falusi önkormányzatok (22,1%) találhatók.

Ha az egyes intézményeknél a korrupció kontroll változását nézzük az időben (5. ábra), akkor az önkormányzatoknál jelentősen javuló tendenciát láthatunk, aminek eredményeképpen – ha csak verseny nélküli közbeszerzések arányát vesszük figyelembe –

A korrupció kontrollja jelentősen erősödött ebben a körben 2015 óta. Eközben a honvédelmi költések korrupciós kockázatai főleg 2013 után – úgy tűnik – az egekbe nőttek. Ennek magyarázatát nem tudjuk.

Emellett a 6. ábrán

Az elsőnél kisebb mértékűt, az utóbbi kettőnél egészen jelentőset: ezeknél 12%-os szintről 40% fölé nőtt a verseny nélküli közbeszerzések aránya. Ezek szerint a korrupció kontrolljának gyengülése, ami a kórházaknál és az egyetemeknél leginkább 2005-2010 és 2016-2018 között figyelhető meg, a magyar intézményrendszer egyik sajátossága lehet, hiszen többféle, egymástól független intézménytípusban is megmutatkozott.

Ha a fenti eredményeket kiegészítjük a versenyerősség indikátorának alakulásával, akkor a kép egyértelmű (lásd a 7. ábrát): az önkormányzatok kivételével, ahol 2015-2018 között jelentős javulás ment végbe, a többi vizsgált intézménynél jelentős romlást látunk:

A bemutatott eredmények legalább annyi kérdést vetnek fel, mint ahányat megválaszolnak. Mi lehet az oka ezeknek a tendenciáknak? Mi áll a háttérében az önkormányzatoknál megfigyelhető javulásnak? Melyek voltak azok az intézményi-politikai hatások, szakpolitikai reformok, amelyek eredményeként Szlovákia, Észtország és Litvánia jelentősen meg tudta közelíteni egy fejlett ország (Hollandia) szintjét a korrupciós kockázatok kontrollja terén, miközben Magyarországon szinte semmi sem történt és Magyarország továbbra is ott áll, mint az EU csatlakozás utáni második évben? Ezek olyan kérdések, melyek megválaszolása újabb kutatásokat igényel.

Ugyanakkor az eddigi eredmények két dologra világosan felhívják a figyelmet: lehetséges és érdemes kemény adatokból számított indikátorokra alapozva megítélni a közbeszerzési piac tisztaságát. Ekkor egyrészt elkerülhetjük, hogy egy általunk teremtett virtuális világ rabjai legyünk és becsapjuk magunkat nekünk kedvező mutatók gyártásával, másrészt egy homogén vizsgálati stratégia mentén – amit itt megpróbáltunk bemutatni – képesek lehetünk országok közötti, sőt intézmények közötti összehasonlításra is.

A másik, ami nyilvánvalóan látszik az eredményekből:

A magyar intézményrendszert inkább nem az erősödő integritás, a korrupciós kockázatok alacsony szintje, illetve teljes hiánya jellemzi, hanem fordítva. A magyar adatokból gyenge korrupció kontrollra következtethetünk, amit a versenyerősség rohamos gyengülése kísér. Aztán azt is láthatjuk, hogy korábban lesajnált országok hagytak le minket. Ez a helyzet pedig nemcsak a korrupció növekvő társadalmi költségeire utal, hanem egy ennél sokkal veszélyesebb dologra is: a korrupciós kockázatok kontrolljának hiánya óhatatlanul minőségromlást jelent a magyar intézmények működésben is.